地震应急预案是指在预防为主,防御与救助相结合的防震减灾工作方针指导下事先制定的,在发布临震预报或地震突然发生时,政府、部门和单位采取紧急防灾和抢险救灾的行动计划(中国地震局,2010)。它是地震发生后整个应急救援行动的指南,在地震应急工作中占重要地位。依据应急处置流程和实际工作经验,选取地震应急预案普及性、预案完备性以及预案实用性作为二级评价指标。

应急联动机制是指预防、处置突发公共事件的各种制度及其运行规则的总称(孙元明,2007),按属地原则分为区域内联动和跨区域联动,按层级关系分为横向联动和纵向联动。地震应急联动机制建立了地震系统内部之间、地震系统与其他抗震救灾成员单位之间的上下连通关系,它与地方政府应急联动机制体系、应急指挥平台建设、基础数据准备情况、地方政府与省、市抗震救灾联席单位应急联动演练等内容相关。依据目前云南省内地方政府演练机制和指挥系统建设情况,选取指挥技术系统普及性、基础数据库完备性以及应急联动演练指数作为二级评价指标。

完善的应急救援队伍体系是灾害发生后有效减轻人员伤亡的基本途径。人数充足的地震救援队伍,能够在最短的时间内抢救更多的生命,而培训是提高队伍战斗力的重要手段,专业的设备保障可以在一定程度上提高救援工作效率。因此,选取救援人员比例、救援人员培训比例和救援设备普及性作为二级评价指标。

云南历史震例表明,地震造成的房屋倒塌及其引发的次生灾害是导致人员伤亡和财产损失的主要原因。加强地震灾害防御可大大增强县(市)的地震安全性,有效减少地震损失。因此,选取建筑物抗震能力、生命线工程抗震能力、次生灾害防御能力以及区域人口承载力作为二级评价指标。

地震应急处置储备能力分为地方政府和民众应急处置储备能力。对于地方政府,主要指通过学习或处置地震所积累的、应对地震灾害的经验和做法,包括指挥与协调、应急宣传、灾情获取与上报、民众转移安置、救灾资源调配等; 对于民众,主要指根据地震先验知识,通过自救互救方式躲避地震灾害的能力。因此,选取政府指挥与协调能力、防震减灾宣传能力、民众知识储备能力以及民众自救互救能力作为二级评价指标。

救灾资源是地震应急准备能力的重要因素之一,是地震应急抢险救援的最根本保障。帐篷、彩条布、棉被和食品等应急物资是紧急状态下快速救助、安置灾民、保障灾区基本生活的基础; 医生数量和医院床位数量与容纳受伤灾民的数量相关; 应急避难场所为群众提供躲避地震的基础设施; 足够的财力支持,可以改善县区内交通、通信等基础设施条件,提升应急救援队伍素质和增加救援装备,储备充足的救灾物资,从而有利于灾害应急救援工作的顺利开展。因此,选取物资储备能力、医疗保障能力、避难安置能力和财政保障能力作为二级评价指标。

基于上述分析,建立了各指标之间的层级关系如图2所示。

图2 地方政府应急准备能力评价指标图
Fig.2 Assessment index system of the local governments' ability of disaster emergency preparedness

地方政府地震应急准备能力的评价指标分为6个一级指标、21个二级指标、20个三级指标。各项一级指标分值为与之对应的二级指标分值加权求和,地方政府地震应急准备能力综合评分为所有一级指标分值加权求和,其能力的强弱通过总分值高低反应。

Score_index=∑ⁿ_i=1Score_index(i)×W_j(1)

式中:Score_index(i)为第i项指标的分值; W_j为权重系数, j=1,2,…,n,且 ∑ⁿ_j=1W_j=1.

评价指标分值范围为[0,1],最高分取1分,最低分取0分。

(1)定量指标分值

定量指标可以用具体的数值来表示,其分值直接通过计算获取。民众知识储备能力、民众自救与互救能力引用邓砚(2011)提出的民众应急知识技能和民众灾时自救互救和信息传播能力计算公式,其余定量指标计算公式如下:

救援人员比例=救援人员总数/评价区总人数*100

救援人员培训比例=年培训人数/评价区救援人员总数

救援设备覆盖率=配备救援设备的人数/评价区救援人员总数

人均帐篷数量分值=评价区帐篷总量/评价区人口总数*100

人均彩条布数量分值=评价区彩条布数量/评价区人口总数*100

人均棉被数量分值=评价区棉被数量/评价区人口总数*100

人均食品数量分值=评价区食品数量/评价区人口总数*100

人均床位数分值=评价区床位总量/评价区人口总数*100

人均医生数分值=评价区医生总量/评价区人口总数*100

(2)定性指标分值

定性指标只能用描述性语言来表示该指标的实际状况,定性指标的分值由各地方政府对本县(区)相关地震应急准备情况进行自评打分构成。例如,地震应急预案实用性分值由以下4个方面的分值之和衡量:

①地震应急预案是否结合本地实际制定?是(0.25分); 否(0分)。

②地震应急预案的内容在组织上是否得到落实?是(0.25分); 否(0分)。

③地震应急预案工作是否落实到人?是(0.25分); 否(0分)。

④地震应急预案是否定期演练?是(0.25分); 否(0分)。

决策分析法(Analytic Hierarchy Process,简称AHP)常被用于多目标、多准则、多要素、多层次的非结构化的决策问题(徐建华,2012),其原理是将复杂的问题分解成各个组成因素,建立各因素间的层次结构模型,再通过两两比较确定层次中诸因素的相对重要性,进而得出各因素的权重值。本文通过向地震应急管理领域专家发放问卷调查表获取各指标权重数据,在此基础上,根据层次分析法计算指标权重,评价指标体系权重结果见表1。

选取昭通市所辖11个县(区)作为评价单元,各县区国土面积、经济、人口由《云南省2015年统计年鉴》(云南省统计局,2015)资料获得,近10年遭受地震最高烈度由云南省地震局历史地震灾害损失评估资料获得。各县(区)每个学历段和每个年龄段的男女人口数据通过《中国2010年人口普查资料》(国务院人口普查办公室,2010)中云南省第六次人口普查数据获得。笔者向昭通市11个县(区)地震局发放问卷调查表,由各县(区)根据实际情况对地震应急预案建设能力、灾害防御能力等定性指标进行自评打分,数据填报单位对数据的真实性、合理性把关,加盖公章后上报,由此获得定性指标数据。

根据本文所提出的评价指标计算方法,结合昭通市各县(区)基础数据以及地震局自评情况,各县(区)地方政府各项指标分值及地震应急准备能力综合分值如表2所示,其中,最后一行为各项指标理想分值(最优值),最优总分为1分。

借助于ArcGIS平台绘制昭通市各县(区)综合地震应急准备能力专题图(图3)。

表1 各级指标权重
Tab.1 Weight of indexes at all levels

表2 昭通市县(区)地方政府地震应急准备能力分值
Tab.2 Earthquake emergency preparedness ability score of county local government in Zhaotong City

图3 昭通市县(区)地震应急准备能力评估分值图
Fig.3 Map of earthquake emergency preparedness ability score of county local government in Zhaotong City

从表2单项指标分析,①地震应急预案建设能力,昭阳区、盐津县、镇雄县、威信县分值均达到最优值0.13分,其余县(区)分值接近于最优值,表明昭通市各县(区)政府重视地区应急预案建设; ②应急救援队伍建设能力,各县(区)分值与最优值均有一定差距,鲁甸县、大关县分值仅有0.01分,表明在应急救援队伍建设方面还需进一步加强; ③应急联动机制建设能力,昭阳区分值达到最优值0.16分,巧家县、盐津县、永善县等大部分县(区)分值接近于最优值,鲁甸县、大关县与彝良县分值仅0.05分; ④地震灾害防御建设能力,盐津县分值0.23分,接近最优值,镇雄县、大关县分值低,其余县(区)分值与最优值均有一定差距; ⑤地震应急处置储备能力,昭阳区、鲁甸县、巧家县分值较接近于最优值,绥江县、水富县、盐津县、威信县分值低,其余县(区)分值与最优值均有一定差距; ⑥地震救灾资源保障能力,各县(区)分值与最优值均有一定差距,镇雄县、彝良县分值低,表明在救灾资源保障建设方面需加强。

从图3地震应急准备能力总分看,昭阳区分值最高,这与昭阳区作为昭通市经济、政治、文化中心,拥有地理优势和区位优势是相匹配的; 盐津县分值位居第二,根据实际调查,自2006年7月22日盐津5.1级地震后,盐津县地方政府着力于地震应急能力建设,编辑了集应急流程、地图、乡镇概况、救援人员及应急物资储备、地震应急预案为一体的《盐津县地震应急救援工作手册》,指导应急救援工作; 大关县应急准备能力分值最低。