城市综合防灾减灾规划涵盖了灾前、灾中和灾后全过程,因此规划的内容不是防灾工程的规划,而是防灾体系的规划。城市综合防灾减灾规划强调从以往单灾种防御走向多灾种系统化监测防御的转变,因此进行规划时,不仅需要考虑灾害防御的统筹布局,还需要考虑城市的经济化发展。综合防灾减灾总体目标的制定也可指导单灾种专项规划的编制。综合防灾减灾规划制定的过程中,不仅需要关注工程性的防御措施,同时还需强化社会防御体系、社会应对体系、现代化技术支撑、政府管理等多方面的防灾体系构建。

综合防灾减灾的规划需要综合考虑城市的经济发展情况,目标的制定需要与城市总体规划相协调。目标主要包括“硬件”和“软件”,“硬件”是指防灾减灾功能化设施,“软件”是指体制、机制的建设。以韧性城市建设的视角来看,可简单地概括为减轻灾害风险的危险性、降低灾害易损性、提高城市对灾害的自适应性和提高城市快速恢复能力。通过上述举措,实现维护人民群众生命财产安全,实现高水平市域治理现代化,保障城市经济社会全面协调可持续发展的最终目标。

城市综合防灾减灾空间结构可分为“点、线、面”,空间结构组成如图2所示,从图中可以看出城市综合防灾减灾救灾设施空间布局与形态结构(邴启亮等,2017; 翟亚飞,2018; 毕熙荣等,2020)。“点”通常是指城市中避难安置场所、防灾安全街区、重大危险源、重大基础设施、应急消防站点、应急物资储备点等; “线”通常是指救灾与避难通道、防灾安全轴、海岸、河岸绿线等; “面”通常是指防灾分区。

图2 城市综合防灾减灾规划空间结构
Fig.2 Spatial structure of urban comprehensive disaster prevention and mitigation planning

城市综合防灾减灾规划内容主要包括:

(1)城市防灾减灾现状与存在问题分析。通过收集整理城市历史地震、地质、气象灾害、海洋灾害等资料,分析城市历史灾害的时间、空间分布特征及在应急救灾时存在的问题。

(2)城市不同类型灾害风险评估。根据城市的灾害特点,结合孕灾因子、致灾因子、承载体的空间分布,利用地理信息系统空间分析功能,实现不同类型灾害的危险性、易损性及风险的评估。

(3)城市总体防灾减灾规划。根据不同类型灾害的风险评估结果,结合城市的发展,制定相应的防灾减灾规划,主要包括避难安置场所、应急疏散通道、城市生命线系统、应急指挥、消防设施、医疗设施、应急物资等。

此外,还包括保障措施和重点工程或任务。

以“韧性城市”建设为目标的城市综合防灾减灾规划需要梳理城市发展历程、灾害类型、灾害风险、防御工程、应对措施、城市安全建设规律等,以韧性城市的基本特点为基准,从综合防御体系建设、综合应对体系建设出发,结合先进的技术支撑,实现城市综合防灾能力的规划(滕五晓等,2019)。以韧性城市建设为目标的综合防灾减灾规划总体思路如图3所示。

图3 基于韧性城市建设为目标的综合防灾减灾规划总体思路
Fig.3 General thinking of comprehensive disaster prevention and mitigation planning based on the goal of resilient city construction

宁波市气象灾害与地质灾害较为频繁。常见的气象灾害主要包括台风暴雨、雷电、低温冰冻等; 地质灾害主要包括山体崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降等。宁波市受地震影响相对较小,是一个弱震区,但地震灾害风险依然存在。

台风是影响宁波市较广、损失较大的灾害之一,在各类自然灾害中,台风灾害所造成的损失占90%以上,每年造成的经济损失占GDP的3%～6%。宁波市鄞州、奉化、象山、余姚和慈溪等地台风灾害风险较大,海曙区、江东区、江北区、镇海和北仑等地台风灾害风险较小。在制定综合防灾减灾规划时,需要重点关注台风灾害风险较大的区域。

除强台风影响之外,宁波还受大陆气团和海洋环流的共同影响,也是我国暴雨多发、强发城市之一。梅雨和活动频繁的强对流天气易形成不同程度的暴雨洪涝灾害,宁波市区、北仑、象山县城区、鄞州中部、余姚中部及北部区域暴雨洪涝灾害风险程度较高; 奉化西部、北仑东部、慈溪北部等地的暴雨洪灾灾害风险较低(王静静,2011)。

宁波市山区丘陵约占全市面积的50%,受极端天气活动、不合理工程等影响,崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降灾害易发风险较大,这也是影响宁波市城镇快速发展的主要自然灾害之一(史培军,2014)。宁波市下辖余姚市、鄞州、宁海县南部均是地质灾害风险较高的区域,其他区域地质灾害风险相对较低,在综合防灾减灾规划编制过程中,需要重点关注地质灾害风险较高的地区。

安全生产事故主要包括与日常生产生活密切相关的工矿企业事故、火灾、渔业船舶事故等,发生频率较高、影响范围较小、空间分布较分散。

宁波市是东南沿海重要的港口城市,长江三角洲南翼重要的经济中心,也是华东地区主要的石油化工基地和液体化学品集散地,工业门类齐全,生产经营单位众多,城市正处在工业化、城镇化持续推进过程中,生产经营规模不断扩大,传统和新型生产经营方式并存,但安全生产基础薄弱、监督体制机制和法律制度还不完善、企业主体责任落实不力等问题依然突出,因此各类事故隐患和安全风险交织叠加,城市安全面临多重风险考验。其中,道路交通事故发生次数及死亡人数均排在各行业榜首,其次是工矿企业事故,火灾事故位于第三,渔业船舶事故发生次数及死亡人数最低。

韧性城市防灾规划的有效执行需要构建韧性城市防御体系,通过对重点风险区进行预先管控,提高灾害防御基础设施的能力。同时,通过收集灾害风险监测、预警、预报的信息,结合风险动态监测、演化、趋势分析等评估未来可能发生的灾害,对风险较大的区域加强重点防御。

(1)布设强韧性灾害防御基础设施。基于宁波市地形特征,建立“海岸一线统一压制,进入城区疏导分流,[HJ1.9mm]借助网络各个疏散”的设计思路,建立包括海岸线、道路绿化带、城市绿地等组成的生态屏障,构建山水环境与绿廊绿轴相结合的台风防护林带。以三江为规划主轴,围绕姚江、奉化江、甬江及其支脉水网、湖泊规划城市蓝绿网络,根据不同区域情况,建设高标准、系统化的防洪排涝体系,抵御台风暴雨带来的城市内涝。规划得到的的防洪排涝指标见表1。

表1 防洪排涝规划标准
Tab.1 Planning standard for flood control and drainage

(2)提升灾害监测预警自动化与精准化程度。基于现代化信息技术,完善台风灾害、地质灾害等的预警平台,强化风暴潮风险评估与灾害模拟技术,加强城市暴雨内涝灾害实时动态监测、灾情研判与预警能力; 充分利用现代科技提高海洋信息化建设水平,完善监测手段和技术装备,提高系统运行效率,提升海洋灾害预报预警能力,降低海上作业船舶事故。

(3)提高灾害综合设防标准。进一步开展宁波市各类灾害风险精细评估与变化趋势预测,基于风险评估结果对宁波市的城市脆弱性进行分析,从而制定相应的防灾减灾措施来应对灾害风险。对于台风、暴雨等气象灾害,基于韧性城市的建设角度,提高风险较高区域防灾设施的设防标准,重点进行防御。对于地震、地质灾害等,在优化城市安全分区的基础上,加强高风险区域的抗震设防标准。对于重点危化品、重大危险源等,加密完善消防基础设施,增强灾害的抵御能力。

对于地震、地质灾害、重大危化品、重点危险源风险,在规划过程中,大多需要依靠具有韧性的空间规划来分散灾害风险,尽可能降低灾害风险,从而降低灾害的影响范围与破坏程度。

基于韧性城市理论,在充分考虑宁波市风险空间分布特征的基础上,结合宁波市长远发展规划,建立“两带?三区?一中心”的韧性城乡空间规划(图4),优化整体安全布局。此安全分区在防灾减灾空间结构中表现为“面”结构,主要包括危化品产业布局规划和地震、地质灾害风险评估与治理。

(1)规范危化品产业布局。根据区域安全风险的承载能力,制定中心城区安全生产禁止、限制和控制类产业目录。规范城镇人口密集区域内安全、卫生防护距离要求,改造不符合化工行业安全发展规划的危险化学品生产、储存企业。编制日常监测“一张图”,实施国家战略石油储备基地、宁波港区等重点产业区的日常监测预警,实现监测数据的可视化、预警信息的智能化。结合“十三五”规划与灾害风险情况,得到的危化品安全生产指标见表2。

表2 宁波市危化品安全生产规划指标
Tab.2 Safety production planning index of hazardous chemicals in Ningbo

(2)地震、地质灾害风险评估与治理。①小比例尺地震断层危险性评估与活断层避让。应充分重视宁波地区小震群活动,开展精度更高的活断层探测。防护工程规划过程中,综合考虑活动断层的空间展布,最大化地实现重大工程的断层避让。②地质灾害风险评估与治理。基于天空地一体化监测技术开展地质灾害隐患排查,建立灾害隐患排查数据库,构建地质灾害高精度风险评估专题图,针对风险较大的灾害隐患点,开展重点隐患工程治理和周边居民搬迁安居。综合宁波市地质灾害风险与“十三五”成果,规划得到的地质灾害防治指标见表3。

表3 宁波市地质灾害防治规划指标
Tab.3 Planning index of geological disaster prevention and control in Ningbo City

图4 基于安全分区的宁波市韧性城乡空间规划示意图
Fig.4 Sketch map of Ningbo's resilient urban and rural spatial planning based on safety zoning

构建多灾兼顾的韧性城市应急保障体系,需要加强宁波市防灾减灾高风险区的应急保障实施部署,在落实风险管控、降低城市脆弱性的基础上,强化城市基础设施建设,提高城市的抗灾性能和恢复力。宁波市从应急保障设施、救援设施入手,开展全方位、立体化、多灾兼顾的综合应急保障体系规划,涵盖了综合防灾减灾空间结构的“点”结构和“线”结构。

(1)布局多灾种兼顾的应急保障设施。基于地理信息空间分析技术,规划布局相对稳定的取水通道及取水点,特别是在化工区,保证相应的消防用水量,合理规划消防设施,满足城市快速发展需要。综合考虑人口密度、场地分布、服务半径、道路交通分布等因素,规划部署两条以上避难通道,以满足从不同方向前来避难的受灾居民。规划建设区(县)级、乡镇(街道)级和村级三种类型应急避难场所,满足不同灾害类型、破坏等级的应急避难需求。建立以政府投入为主、鼓励社会资源参与的多渠道应急资源筹措机制。结合避难场所与道路的空间分布,规划建设布局合理的应急物资储备中心仓库,以满足灾时快速有效获取应急物资的需求,规划得到的应急保障设施指标体系见表4。

表4 宁波市应急保障规划指标体系
Tab.4 Index system of Ningbo emergency support planning

(2)加快构建海空陆铁一体化的应急救援体系。在宁波市道路交通网的基础上,加快构建“航运+铁路+航空+公路”为一体的智能化应急通道体系,实现应急通道的全面覆盖衔接,避免应急救援“孤岛”现象的产生,形成连接机场、铁路、高速公路网和本地交通的巨型交通网络,规划的应急通道指标体系见表5。

表5 宁波市应急救援体系规划指标
Tab.5 Planning index of Ningbo emergency rescue system

智能化、强韧性的应急管理体系与能力,可有效提升城市的韧性。宁波市的各类防灾救灾设施相对较为完善,初步建成了完整的应急管理体系,具备了一定的“韧性”和抵御一定规模大小灾害的能力,但是仍存在一定的不足。为大力提高宁波市应急体系的“韧性”,需要加强以下几方面的工作:

(1)构建现代化的应急指挥体系。应急指挥中心承担着城市突发性灾害应急指挥与处置的职责。宁波市应在现有应急指挥中心的基础上,依靠智能化、现代化、规划化技术,进一步构建统一指挥、反应灵敏、组织有序、处置有力、平战结合的突发事件应急指挥与处置体系。

(2)完善统领全局的防灾减灾救灾协同体系。通过建立跨部门、跨区域的应急联动体系,提高应急响应的明确性、效率性、灵活性,全面提升减灾救灾应急反应和综合指挥决策能力。采取针对性的措施提升宁波市居民的安全素质,形成政府主导、社会协同、居民自治的良性互动安全治理工作格局。针对宁波市现存的日常管理与风险治理职能界定不清、灾害防御与救援衔接不紧密、社会国家安全与常规安全事件缺少互联互通等问题,通过编制综合灾害应对标准与规划,指导综合防灾减灾协同应急,增强宁波市抵御重特大灾害的能力。

(3)完善智能化灾害风险监管与预警体系。风险监管与预警是应急体系运行的首要环节,也是最重要的环节。宁波市应充分利用智能化技术手段,建立安全风险监管智能化信息平台,对城市综合风险动态评估分级管控,对重大风险隐患实施动态跟踪、管控、治理。通过信息平台大数据,建立涵盖防灾减灾全周期、全方位的信息数据库,发现风险监管薄弱区域及环节,并进行重点治理。

(4)加快建设全灾种、多功能的应急救援队伍体系。宁波市应充分发挥现有应急救援队伍的优势,整合多部门应急救援队伍,实现应急救援队伍职能由“单一灾种”处置向“全灾种、大应急”转变。加强构建功能齐全、系统配套的专业化装备体系,组建国家级石油化工和省级高层、水域、山岳救援专业队伍,配备现代化应急装备,提升应急救援的效率与救援人员的安全性。