台湾位于环太平洋地震带上,地震活动相当频繁,地震所造成的灾害具有多种破坏机制,当断层发生错动时,除了会在邻近断层地区发生激烈的振动而使结构物损坏外,还会直接造成山崩、地裂、地陷及地层液化等地变现象,如1999年9月21日发生的集集大地震(黄伯全等,2000; 萧峻铭,2004); 若地震发生于海底,则可能引发海啸,如2004年12月26日发生在印度尼西亚北部苏门答腊岛亚齐省外海的地震,引发了严重的南亚海啸事件,致使印度尼西亚、斯里兰卡、泰国及马来西亚等地的许多民众及外来观光客罹难(田依涵,2005)。此外,地震还可能引起堤防或水坝破坏而发生水灾、瓦斯管线破坏而使瓦斯外泄、电线短路引起火灾,或是结构物之附属物破坏致使人员伤亡等(王柏蘅,2001)。

屏东县位于台湾本岛南端,为山川抱拥平原之地势,其东部为中央山脉南段,西部则是一片沃野平畴。山地与平地之间由潮州断层带由北向南划分开来,再往南则有大梅断层与恒春断层,地势大致以四重溪为界划分为南、北两个区域。北部坡陡山峻,南部则较为平缓。综观屏东县的地理环境和自然灾害发生情况,因地形及河川水域构造相辅,除因风灾带来大量雨势而造成的水患外,地震多发生在恒春和满州,其它地方较少有自然灾害发生。

历史上,1959年8月15日16时57分恒春东南东方向约70 km的海底发生芮氏7.1级强烈地震(21.7°N,121.3°E,震源深度20 km),给屏东县带来了空前的灾害,其中又以满州乡、恒春镇、车城乡、佳冬乡造成的损害最为严重(郑世楠等,1999)。2006年12月26日,恒春又相继发生了2次7.0级地震,其中第一次发生于20时26分21秒,震中位于垦丁地震站西南方向38.4 km处(21.69°N,120.56°E),震源深度为44.1 km,各地区的最大震度^②见表1(‘中央气象局',2007); 第二次发生于20时34分15.1秒,震中位于恒春地震站以西33.1 km处(21.97°N,120.42°E),震源深度为50.2 km,各地区的最大震度见表2(‘中央气象局',2007)。这两次地震由于震度大,造成了民众受伤、火灾及房屋倒塌等惨剧。通过检讨分析地震灾害中抢救与应变程序的优缺点来总结经验,以此作为修正相关作业程序的参考,以提升灾害防救的效率。

表1 2006年12月26日台湾屏东地震

地区 最大震度 地区 最大震度屏东垦丁 5级 台东市 3级高雄市 4级 花莲市 3级屏东市 4级 南投市 3级台南市 4级 苗栗市 2级嘉义市 4级 新竹市 2级斗六市 4级 宜兰市 2级澎湖马公 4级 台北市 2级彰化市 4级 马 祖 2级台中市 3级 桃园市 1级

表2 2006年12月26日台湾屏东地震

地区 最大震度 地区 最大震度屏东垦丁 5级 台东市 4级高雄市 5级 花莲市 3级屏东市 5级 南投市 3级台南市 4级 苗栗市 2级嘉义市 4级 新竹市 2级斗六市 4级 宜兰市 2级澎湖马公 4级 台北市 2级彰化市 4级 金 门 2级台中市 3级 桃园市 2级

2006年12月26日20时26分,屏东县发生了近百年来最大的地震,地震强度达芮氏7.0级,屏东地区瞬间天摇地动,晃动约1分钟,20时34分接连发生第二次地震,地震强度亦达到芮氏7.0级。连续两次强烈的地震,造成了严重的灾害,共造成房屋全倒11栋,其中1栋为钢筋混凝土结构,10栋为砖造平房; 半倒10栋,均为砖造房屋; 龟裂房舍57间,经屏东县教育局进行的公共安全调查显示均为钢筋凝土结构。2栋房屋发生火灾,其中一处为铁皮屋,一处为钢筋混凝土结构房屋。民众2人死亡、50人受伤。部分乡镇停电及中华电线5条对外海底电缆中断(刘爱文,2007)。照片1为恒春镇新兴路128号正兴家具行倒塌与抢救现场。此次地震还使位于恒春地区的龙銮潭水库堤岸产生裂痕(照片2)。

照片1 恒春镇新兴路128号正兴家具行倒塌与抢救现场

照片2 龙銮潭水库堤岸裂缝情形

屏东县于20时28分以一级开设“12.26震灾”灾害应变中心,20时30分即接获恒春民众报案并有灾情陆续传出,屏东县灾害应变中心立即在恒春消防分队设立前进指挥所,并依据屏东县地震灾害防救处理流程,派遣相关人员携带装备器材前往准备应变及救灾。屏东县消防局自20时30分起陆续向所属各消防分队查证灾情,在20时34分第二次地震发生后,出现部分电话通讯中断及行动电话无法通话等情形,使灾情查报立即陷入紧绷。

为有效利用资源和减少生命财产损失,前进指挥所编组人员到达灾区后,根据检视灾情与抢救时调度的需要,将前进指挥所移转至恒春镇新兴路房屋倒塌现场(中正路附近),并通报屏东县消防局所属各大队以及屏东、九如、长治、麟洛、内埔、潮州、万丹、枋寮、佳冬、车城、枋山、满州分队等调派人员及车辆前往恒春地区协助救灾,同时通过屏东县灾害应变中心申请兵力,由恒春当地部队三军联训旅支援167员兵力,迅速驰赴灾害现场,以提高救灾效率。

屏东县灾害应变中心于地震当日20时28分成立即通知相关人员进驻,其中包括应变中心幕僚小组、前进指挥所小组以及县府各局室、恒春镇、满州乡、牡丹乡与车城乡等应变中心相继正式成立。灾害应变中心成立后,随即通过救灾救护指挥中心统计救灾救护案件,并由应变中心幕僚小组依据职责划分,通知各灾害防救业务单位派员处置。为将最新灾情及相关信息及时通告社会大众,灾害应变中心分别于21时、21时30分、22时、23时及24时召开记者会,主动告知记者相关灾情处置情况。12月27日0时30分后,由于并无重大灾情传出,因此屏东县消防局将灾情报予消防署后,撤除灾害应变中心之开设,但在恒春镇的救援行动仍在持续。至于灾情掌控方面,核三厂及牡丹水库的灾情是灾害应变中心主动打电话询问后才得知的,建议未来建立灾情通报机制,以利对灾情的应变。

地震发生后室内电话及行动电话无法拨出,约30分钟后所有系统才逐渐恢复正常。经震灾检讨会议征询电信公司,了解到是基地台因地震影响当机指通讯设备因地震而致使供电系统中断或机器受损而停止运作.及地震发生后民众使用电话询问灾情及互报平安致使线路拥塞所致。为避免因电话拥塞而影响救灾,应变中心与各分队之间应通过无线电来进行通联,以方便处置救援调度事宜。

此次地震后,通讯几乎全部中断,给联络救灾编组人员及救护相关单位造成了极大的不便。故参与救灾编组的人员应保持高度警觉性,遇有重大灾害发生时,应该主动联系。各分队人力、装备有限,当灾害发生时得知发生地点后,其邻近灾区分队应立即整备待命,等候灾害应变中心指挥官或大队长指示,随时准备支援搜救器材装备及人力。此次救灾动员迅速,大型机具(怪手、起重机等)及军队、民间团体支援迅速到位,因为救灾人员积极投入救灾工作,导致现场稍有混乱和拥挤,虽经劝告隔离,情形仍未见改善,对深入挖掘救生工作造成妨碍。所以,在今后的救灾行动中,现场指挥官应设立封锁线,以控制进入灾区的人员(含非必要之救灾人员、媒体记者、SNG车等),避免对救灾工作造成妨碍。此次房屋倒塌的灾民受困点仅有一处,所以人力及装备器材尚可集中救援,但如果有多处灾点,现有的搜救犬、生命探测器材、油压顶举装备、破坏器材、照明机具等设备就显得略有不足,故应考虑增购救灾设备或于必要时请邻近县市消防局派遣特搜大队或支援救灾器材。

为彻底检讨此次震灾中屏东县所采取的抢救措施是否得当,屏东县消防局于2007年1月4日召开“12.26震灾”救灾检讨会议,针对“12.26震灾”抢救提出应改善事项。各单位意见归纳综合如下,以作为今后灾害抢救的参考。

(1)前进指挥所一经设立,县府各相关单位就应肩负起自身应负的工作职责,于第一时间自行派员前往,并向前进指挥所指挥官报到。

(2)此次震灾期间屏东县的电话线路中断,致使救灾行动受到影响,因此,应加强维护及建置无线电、卫星通讯等备援通讯系统。

(3)为使特搜大队及各大队充分发挥重大灾害救灾效能,应对救灾编组人员适时补充,并淘汰、更新老旧器材与设备。

(4)针对媒体记者的访问,消防局除应确立对外发言的发言人制度,还应适时向媒体记者提供最新的灾害信息、设置媒体采访区域范围,以减少混乱现象。

(5)灾害现场抢救人员应妥善运用各种通讯设备,适时主动回报灾况,以利灾害应变中心掌控灾情。